作者：由明晟

习近平总书记深刻指出“我国国情决定了我们不能成为诉讼大国，我国14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负”。行政诉讼作为保证行政相对人合法权益的最终保障机制和事后救济机制，也是解决行政争议的主要渠道，但由于行政争议双方当事人地位事实上存在不对等性，行政诉讼往往无法独自承担所有的行政纠纷化解任务。同时，人民法院受理行政案件“案多人少”的现状，也导致了行政审判工作质效不高，上诉率、申诉率、信访率居高不下等问题。对行政机关败诉现状及原因进行分析，加强对行政败诉案件的研判预警，既有利于从源头上预防并消除潜在行政争议的发生，也有利于实质性化解行政争议。

一、近年来大连市行政机关败诉案件基本情况

2022年，行政机关败诉案件164件，比去年减少57件，行政机关总体败诉率[1]为12.87%，同比下降1.15%，实体败诉率[2]为30.43%，同比下降6.98%（参见图一）。尽管如此，我市行政诉讼案件行政机关败诉数量及败诉率仍然高于全省平均水平，行政机关依法行政水平有待进一步提升。败诉案件在败诉机关领域、败诉机关所处层级、败诉类型等层面均呈现出相对集中的特点。

图一：2018－2022年行政机关败诉率走势图

（一）败诉机关领域相对集中

2022年，败诉案件主要集中在公安、社会保障、自然资源三个管理部门。公安部门败诉42件（生效275件），败诉率15.27%；人力资源和社会保障部门败诉22件（生效168件），败诉率13.1%；自然资源部门败诉13件（生效217件），败诉率5.99%。公安和自然资源部门的败诉情况比上一年均有明显好转，败诉率分别下降了3.24%和9.49%。社会保障领域败诉率与去年同期基本持平。

（二）基层行政机关败诉案件数量较多

从败诉部门所处层级看，市政府及市直机关的败诉案件17件，败诉率为6.32%，显著低于全市平均败诉率。区级（含）以下政府及行政机关的败诉案件147件，占行政机关败诉案件总数的89.63%，败诉率为14.64%，其中涉区、市、县政府及管委会的败诉案件36件，败诉率为26.09%。

（三）败诉案件不同判决类型情况

从败诉案件裁判内容来看（参见图二），确认违法61件，撤销、撤销重作55件，判决履行46件，确认行政行为无效2件。确认违法的案件最多，说明程序性违法仍是行政机关败诉的重要原因。判决履行职责和撤销、重作的败诉案件占全部败诉案件的61.59%，说明我市行政机关日常执法质量有待提高，实体性违法情况比较突出，履行法定职责的意识、能力和水平均亟需提升。

图二：行政机关败诉案件裁判结果占比

[1]总体败诉率是指败诉案件数与发生法律效力案件数之比。如未特殊标明，文中败诉率均指总体败诉率。

[2]实体败诉率是指败诉案件数与实体判决案件数之比，该数据将不予立案、不予受理和驳回起诉及撤诉或者按撤诉处理案件等人民法院未作合法性实体审查案件数扣除，能够客观体现行政执法质量。

二、行政案件败诉的主要原因

（一）举证存在瑕疵，无法证明待证事实

人民法院审理行政案件，遵循以事实为根据，以法律为准绳之原则。行政机关在作出行政行为时调查取证不全面、不及时，案件事实缺少证据支持，导致认定事实错误、基本事实不清，抑或行政机关没有按照法定程序调查取证，致使诉讼时不能提供合法证据证明违法事实的存在。

（二）程序意识相对欠缺，行政程序不符合法律规定

行政执法不仅要求实体公正，而且要求按照法定程序实现公正。行政主体缺乏程序意识，在执法过程中，重实体轻程序，随意简化程序、不履行程序或者不按照规定履行程序，致使行政行为程序违法，已经成为行政机关败诉的最主要原因。

（三）在法律适用的理解上存在偏差，适用法律错误

执法人员依法行政意识不强，不注重对法律法规的学习，对法律法规的立、改、废掌握不及时，在行政执法过程中有些适用的法规或规章早已被修订或者与上位法存在冲突，但仍旧予以适用，对作出行政行为所依据的法律片面适用、局部适用或选择性适用，导致适用法律错误。

三、造成行政机关败诉的成因

（一）习惯于传统思维和做法，依法行政观念淡薄

部分行政执法人员责任心不强，对依法治国、依法行政的意义认识不高，在执法过程中，长官意志作祟，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻法律手段重个别处理，片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理；重权力轻责任，缺乏公民意识，忽视对公民合法权益的维护和保护，往往侵犯行政相对人、相关人的实体权利和程序权利。

（二）执法水平有待提高，执法能力有待增强

行政机关大多对法律、行政法规的学习领会重视程度不足，对行政执法人员法律素养、行政执法技术与水平方面的培训欠缺，导致一些行政执法人员的执法能力无法适应解决复杂行政争议的需要，在行政执法中态度粗暴生硬，对公共利益、人民群众切身利益关注不够，欠缺证据意识，致使行政行为存在事实不清，证据不充分，程序违法，引用法律错误等问题，行政执法无法做到合法性与合理性相统一。

（三）行政执法责任追究缺位，应诉意识和应诉能力有待提高

行政机关落实行政执法责任制不到位，对违法行政导致败诉在制度上缺乏行之有效的责任追究机制和激励机制，未将行政案件的发生及败诉情况纳入依法行政工作质效的考核之中。由此导致诉讼发生后部分工作人员不积极应诉，甚至对诉讼有抵触情绪，法制部门和具体执行部门对应诉事项相互推诿，在法定期间内不进行书面答辩、不提交作出具体行政行为的法律依据和事实证据，对法院基于化解行政争议、维护行政机关执法权威所做的行政协调工作不积极配合。在诉讼中，委托律师应诉后不管不问，行政机关负责人出庭率仍处于较低水平，个别行政机关还出现应诉行为不当、应诉能力不强的情形。败诉后，个别行政机关对败诉结果不在乎，不分析查找败诉原因，甚至对于行政执法错误怠于纠正。

四、以机制促提升，加强对行政败诉案件的研判预警

（一）建立“风险预警”，强化争议实质化解

要把矛盾调解和解工作贯穿于行政诉讼全过程，对存在行政争议风险苗头的案件，通过“法治提醒”形式，及时“预警”相关重点领域行政机关。对于发生行政诉讼的部门，做好监督指导，全程精准把控案件的诉讼程序节点，助力行政争议有效预防和化解。同时，建立疑难复杂案件“要情专报”制度，及时向相关部门提交情况汇报，通过现场调查、部门联动等方式，深挖根源症结，厘清争议事实关键，找准问题节点和突破口，实现行政争议的实质性化解。

（二）强化“分析研判”，深化败诉症结精准治理

针对行政败诉风险案件，召开行政败诉风险案件分析研判会，对存在败诉案件的行政机关，及时约谈、责令整改，倒逼行政机关提升依法行政能力和水平。逐一梳理和分析涉及的土地征收、行政不作为、行政处罚类的行政败诉案件，针对行政执法工作中面临的问题深刻剖析原因，全面落实整改，切实提高依法行政能力。同时，建立复议应诉工作定期通报制度，及时反馈案件办理中发现的薄弱环节和突出问题，分析、查找原因，提出整改措施。

（三）推进“府院联动”，加强行政和司法的良性互动

行政机关与司法机关要加强沟通，推进建立行政案件办理“府院联动”制度，健全并完善互动机制。建立行政应诉案件通报制度，对涉及行政诉讼案件相关单位的一审审结案件数量、败诉案件数量、行政负责人出庭应诉情况定期进行通报，并发送至各行政机关。建立行政应诉信息即时备案制度。建立行政应诉备案工作联系群，各行政机关明确行政诉讼专人联络员，收到起诉要及时与区司法局联系，共同研判应诉方案，做好与法院的信息沟通和衔接工作，加强诉源治理，建立“府院联动、各方协同”的行政争议多元化解新格局。

五、从源头入手，多元化推动重点行业领域行政纠纷预防化解工作

对于行政诉讼败诉数量较高基层行政机关，尤其是败诉案件集中的公安、社会保障、自然资源三大重点行业领域，应从其执法特点、败诉原因及纠纷产生的根源入手，通过以下措施降低上述行业领域行政诉讼案件败诉率，进一步多元化探索推动行政纠纷的实质化预防化解途径。

（一）提高依法行政的能力，切实降低行政行为瑕疵率

切实提高行政执法人员的法律素养。制定行政执法人员学法用法的长效机制，积极探索建立法院、律协和行政执法人员的同堂培训机制，对行政执法及行政诉讼过程中出现的普遍性问题、专业性问题及时进行总结、梳理、交流，尤其要加强对典型行政案例的学习，使行政诉讼的审查标准，由司法机关审查行政行为的“尺子”发展为行政机关实施行政行为的“镜子”。严格依法行政的程序，建立良好的法治环境。从行政案件败诉结果来看，因程序瑕疵而败诉的占有相当大的比例。行政机关应当正确处理公平与效率、速度与质量的关系，强化职能分工，健全依法决策机制，确保程序正当、过程公开。基层行政机关应增强程序意识，树立程序观念，严格依照法定程序实施行政行为，切实保障人民群众的合法权益。上级行政机关要加强对基层行政机关执法行为的监督与指导，及时纠正其违法行政行为。加强行政主体的证据意识。全面收集证据材料，科学判断采信证据，正确认定案件事实，是行政行为合法的基础。行政机关在实施行政行为的全程要依纪依法收集、固定证据，做到每步留痕，特别是关键证据必须予以保全。同时，提升证据适用的科学化规范化水平，最大限度夯实事实认定的证据基础。加强行政和司法的良性互动，拓展救济渠道。通过建立联席会议制度，健全完善互动机制，加强行政机关与司法机关的沟通交流。对败诉案件的原因及时总结，避免在今后的工作中重蹈覆辙。畅通行政救济渠道，建立行政争议诉讼与非诉衔接机制，更好地统筹社会力量，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。

（二）探索优化重点领域行政纠纷预防化解工作模式

进一步健全内部纠纷预防化解机制，不断探索优化纠纷预防化解的新模式。结合公安、社会保障、自然资源等重点行业领域行政纠纷的产生往往由其他争议衍生或涉及其他争议的特点，在进行纠纷预防化解工作时不能仅浮于表象，更要深挖造成争议的真正根源，从根本上彻底解决纠纷。有条件的行政机关应尽可能设立内部纠纷调解部门，指派专人对接纠纷调解工作，通过有针对性的岗位培训，提升相关人员的调解技巧，不断探索创新调解工作方式方法，提高调解工作质效，切实将行政纠纷化解在内部，化解在诉前。

（三）挖掘公职律师及外聘法律顾问的“智囊团”作用

行政机关应构建“法律顾问+公职律师”立体化法治建设模式。健全外聘法律顾问、公职律师之间的相互配合，不断优化法律事务工作中人力、时间和资金配置。一方面，完善经费保障，适度加大外购法律服务的支出预算，根据业务工作特点选聘政治素质高、业务能力强、职业操守好的律师担任外聘法律顾问，积极探索法律顾问提前介入的工作模式，努力将法律风险、程序风险控制在事前。另一方面，行政机关应当强化应诉队伍建设，加强对出庭人员行政应诉和庭审技巧的培训，提高应诉人员的应诉能力，避免出现因举证不力、答辩不当、不负责任等诉讼行为而导致案件败诉等情况，实现应诉队伍正规化、专业化。同时，健全对公职律师的考核机制和奖励机制，对公职律师的工作成果进行量化考核，结合考核结果发放工作绩效津贴，以体现其专业劳动价值，充分调动公职律师的工作积极性、主动性。

通过公职律师和外聘法律顾问的紧密配合，合力助推行政机关行政执法工作的专业化、规范化水平。

（四）充分发挥行政复议的应有功能

行政复议作为行政系统内部重要的监督机制，其设立初衷就是让行政主体错误的行政行为通过内部的监督机制得到纠正。相比司法机关在行政诉讼中司法权不能替代行政权的局限性，行政复议基于层级监督关系对所有行政行为均具有变更职权，在化解行政争议方面更具优越性。因此，要通过健全行政复议体制，畅通复议渠道，依法履行复议职责，避免复议机关成为错误行政行为的遮羞布，不断提升政府公信力，增强当事人对行政复议化解行政争议的信心，引导当事人主动选择行政复议作为纠纷解决途径。同时，健全行政复议的实质性化解机制，加大复议过程中的调解力度，坚持将调解、和解贯穿行政复议全过程，运用柔性手段和多元化措施化解行政争议，争取在复议中案结事了，提高行政机关实质性化解行政争议的效能。

六、结语

通过公安、社会保障、自然资源等行政败诉案件高发的重点行业领域在行政执法过程中存在的问题进行发掘、研判、预警、自纠，以点带面，规范各行政机关的行政执法行为，切实全面提高行政执法的社会公信力，加快实现行政纠纷的实质化预防化解。